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检察环节发挥法律援助值班律师作用问题研究
 时间:2019-08-20 作者:肖楠 江黎黎 丁辉 新闻来源:正义网 【字号: | |
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  增设值班律师制度是2018年《刑事诉讼法》修改中的一大特色和亮点。实际上,早在2006年7月,司法部法律援助中心就提出了“探索建立法律援助值班律师试点项目”,并在河南等一些省市进行了试点。2017年8月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》,明确规定“法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师,为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助”,并从法律援助值班律师的职责定位、履职方式、工作纪律及监督管理等方面对值班律师运行机制作出规定。2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定对《刑事诉讼法》进行修改,正式把“值班律师”内容写入了法律。这对于推进法律援助值班律师工作规范开展、更好地发挥法律援助值班律师在加强人权司法保障中的作用具有十分重要的意义。新《刑事诉讼法》实施以来,各地迅速推开法律援助值班律师工作,但由于时日尚浅,该制度在具体实践过程中仍然存在一些问题和不足,一定程度上影响和制约了法律援助值班律师职能作用发挥。课题组立足检察工作实际,着重对检察实务中发现的法律援助值班律师工作制度存在的问题进行研究分析,进而探讨检察环节如何更好地发挥法律援助值班律师作用。

  一、新《刑事诉讼法》关于法律援助值班律师的规定

  最新修订的《刑事诉讼法》中共有三个法律条款涉及到值班律师内容,其中,第36条、第174条为新增设条款,第173条是在原第170条基础上进行修改。上述条款对法律援助值班律师的设立、工作职责等进行了明确,为进一步发挥法律援助值班律师在人权司法保护中的作用提供了法律保障和制度保障。具体可以归纳为以下几个方面内容:

  (一)法律援助值班律师的派驻方式

  新《刑事诉讼法》第36条第1款中规定:“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。”根据本条款,值班律师系由法律援助机构进行派驻,法律明确的派驻场所是人民法院、看守所。对于在人民检察院是否可以派驻值班律师,因法律尚未对“等场所”进行界定,目前并没有明确说法,由各地根据工作实际自行把握。实践中,有不少地方已经开始探索在人民检察院派驻法律援助值班律师,以满足检察实务工作需要。例如,江苏省人民检察院、江苏省司法厅于2019年1月30日联合印发了《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》,明确了“法律援助机构根据人民检察院实际工作需要,通过设立法律援助工作站等形式,在人民检察院派驻值班律师,为未被羁押的没有辩护人的犯罪嫌疑、被告人提供法律帮助”。该《意见》还从值班律师的工作职责、任职条件、履职方式、考核培训等方面对在人民检察院派驻法律援助值班律师工作进行了规定,对于在检察环节更规范地开展法律援助值班律师工作、更好地发挥法律援助值班律师作用起了重要的推动和促进作用。

  (二)法律援助值班律师的工作职责

  结合新《刑事诉讼法》以及“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》的相关规定,法律援助值班律师应当依法履行下列工作职责:

  1.为犯罪嫌疑人、被告人解答法律咨询。

  2.引导和帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助,转交申请材料。

  3.为没有委托辩护人且法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人提供相关的法律帮助。新《刑事诉讼法》第36条第1款中规定:“犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人,法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的,由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”

  4.犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的,对检察机关定罪量刑建议等提出意见。

  5.犯罪嫌疑人签署《认罪认罚具结书》应当有值班律师在场。新《刑事诉讼法》第174条第1款规定:“犯罪嫌疑人自愿认罪,同意量刑建议和程序适用的,应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。”

  6.承办法律援助机构交办的其他任务。

  从总体上来看,值班律师所提供的法律帮助服务主要具有以下两个特点:一是服务内容的初步性。即值班律师的服务内容主要是提供法律咨询、申请变更强制措施等初步的、低限度的服务。对于法律援助值班律师是否可以为被告人提供出庭辩护服务的问题,虽然新《刑事诉讼法》中并未作出明确规定,但是根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》相关规定,“法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、刑事被告人,可以依申请或通知由法律援助机构为其指派律师提供辩护。”也就是说,值班律师不能取代辩护律师对案件办理作实质性的深度介入。二是服务对象的广覆盖性。值班律师的服务对象是所有的犯罪嫌疑人、被告人,即只要是没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人,均可以获得值班律师的帮助,且犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师的帮助无任何条件的限制,不需要考虑当事人的经济状况、涉及的罪名、可能被判处的刑罚以及认罪态度等。

  (三)人民检察院在保障法律援助值班律师作用发挥中的职责

  1.告知享有获得值班律师法律帮助权利的职责。新《刑事诉讼法》第36条第2款中规定,“人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师。”据此,人民检察院在办理案件过程中,依法负有告知犯罪嫌疑人、被告人享有获得值班律师法律帮助权利的职责,在其提出需求时及时通知值班律师为其提供法律帮助。

  2.听取值班律师意见的职责。新《刑事诉讼法》第173条第1款规定:“人民检察院审查案件,应当讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见,并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的,应当附卷。”据此,对于犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的案件,人民检察院应当依法听取值班律师的意见。当然,如果犯罪嫌疑人、被告人明确表示不需要或者拒绝值班律师为其提供法律帮助的,则另当别论。此外,根据新《刑事诉讼法》第173条第2款的规定,对于犯罪嫌疑人认罪认罚的案件,人民检察院应当就涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定,从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议,认罪认罚后案件审理适用的程序,以及其他需要听取意见的事项,依法听取值班律师的意见,并记录在案。

  3.为约见值班律师及值班律师履职提供便利的职责。新《刑事诉讼法》第36条第2款中规定,人民法院、人民检察院、看守所应当“为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利”。新《刑事诉讼法》第173条第3款规定:“人民检察院依照前两款规定听取值班律师意见的,应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。” 据此,人民检察院依法负有为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利的职责,以及提前为值班律师了解案件有关情况提供必要便利的职责。具体应当提供哪些便利,法律并未作出明确规定,但根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》相关规定,“人民法院、人民检察院、看守所为法律援助工作站提供必要办公场所和设施。”各地根据具体工作实际也对此作出了相应规定。例如,江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》规定,“人民检察院应当为值班律师提供必要的办公场所、设施及工作保障”,“人民检察院应当为值班律师了解案件有关情况提供会见、阅卷等便利”。

  二、实践中制约法律援助值班律师作用发挥的因素

  (一)值班律师配备数量不足,难以保障现实办案需求

  根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》等相关文件规定,法律援助机构派驻值班律师的数量应当根据当地刑事案件数量、法律帮助服务的需求量和当地律师资源情况综合确定、合理安排,以保证现实办案工作需要,“律师值班可以相对固定专人或者轮流值班,在律师资源短缺地区可以探索采用现场值班和电话、网络值班相结合的方式。”实践中,由于“案多人少”的矛盾客观存在,加之新修订的《刑事诉讼法》实施时间不长,一些地方实施法律援助值班律师制度的条件尚不成熟,导致目前值班律师的配备数量相对较少。以L区情况为例:L区检察院平均每年办理的审查起诉案件数量约为400件,其中,审查起诉阶段犯罪嫌疑人、被告人有辩护人的比例约占20%,没有辩护人的案件数量约为320件;L区法律援助机构目前总共配备了4名值班律师(其中,1名值班律师为固定值班律师,在该名值班律师无法履职的情况下,由其他3名值班律师轮流值班),计算下来,1名值班律师平均每年要办理的提供法律帮助案件数量约为80件。实际上,固定值班律师一年要办理的提供法律帮助案件数量远远不止80件。由此可见,由于现实中值班律师数量配备不足,导致值班律师工作量大、履职压力大,难以满足现实办案需求,是影响和制约值班律师作用发挥的一个重要因素。

  (二)值班律师履职时间难保证,容易导致履职形式化

  关于值班律师的工作时间问题,已有相关文件对此作出规定。例如,根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》相关规定,“法律援助机构根据人民法院、看守所法律援助工作站法律咨询需求量和当地律师资源状况,合理安排值班律师工作时间。”江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》也对此作出规定,人民检察院与司法行政机关“应当根据未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人数量以及法律帮助需求等情况,合理安排值班律师工作时间,明确固定专人值班或者轮流值班的模式”。但在具体执行过程中,由于受多方面原因影响,值班律师的工作时间常常难以保证,容易导致值班律师履职走马观花、流于形式,大大削减了值班律师作用的发挥。

  实践中,影响值班律师履职时间的具体因素主要有以下几个方面:一是值班律师往往身兼数职。值班律师是由法律援助机构从社会律师和法律援助机构律师中选任,除了接受法律援助机构的安排提供值班律师服务外,其还要承担自身的律师业务或者法律援助业务,在二者存在冲突时,势必会影响值班律师的履职时间。二是值班律师配备数量较少。如上所述,由于存在案件数量大、值班律师数量少的现实矛盾,导致值班律师的平均履职时间变少,也会影响履职效果。三是检察机关告知不够及时。在检察实务工作中,在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚且没有辩护人的情况下,人民检察院应当制作《提供法律帮助建议函》并送达其所在辖区的法律援助机构,由法律援助机构安排值班律师提供法律帮助。然而,由于办案任务繁重、工作量大等原因,人民检察院送达文书的时间往往不够及时,有时在签署《认罪认罚具结书》的前1-2天才送达,未能给值班律师留出足够的会见、阅卷时间,也会造成值班律师履职的仓促性,导致履职形式化。四是速裁案件集中办理数量大时间紧。对于适用速裁程序办理的认罪认罚案件,根据新《刑事诉讼法》规定,人民检察院应当在十日以内作出决定,对可能判处的有期徒刑超过一年的,可以延长至十五日。实践中,为了真正发挥速裁程序节约司法资源、实现繁简分流的效果,人民检察院通常对于速裁案件实行集中办理,将一二十件速裁案件进行集中告知、集中签署《认罪认罚具结书》,并在十日以内办结。而对于犯罪嫌疑人没有辩护人的速裁案件,人民检察院应当依法听取值班律师的意见,并应当在值班律师在场的情况下组织犯罪嫌疑人签署《认罪认罚具结书》。在这种案件数量大、办案时间紧的情况下,留给值班律师了解案件有关情况的时间非常有限,也会影响值班律师作用的有效发挥。

  (三)公检法司未能形成有效协作配合机制,导致值班律师作用得不到充分发挥

  由于值班律师制度是《刑事诉讼法》最新增设的内容,实行时间尚短,对于在实践中如何具体操作执行、在办案各阶段各环节如何有效顺畅衔接,目前尚未形成与之相适应的一系列配套措施,需要公检法司各部门之间进一步加强沟通交流和协作配合,共同探索做好派驻值班律师工作的有效方法和衔接机制,从而使得值班律师作用得到充分发挥。根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》等相关文件规定,人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关应当“建立刑事法律援助工作联席会议制度,定期沟通法律援助值班律师工作情况”,共同做好派驻值班律师工作。实践中,由于公检法司各部门之间未能就派驻值班律师工作进行充分沟通交流并就相关问题达成共识,也未能推动形成有效衔接机制,使得值班律师作用未能得到充分有效发挥。

  例如,如前所述,值班律师的服务对象具有广覆盖性,只要是没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人,均可以获得值班律师的帮助。然而在实务工作中,一些地方的人民检察院将值班律师的服务对象范围仅仅局限在认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人,并未真正做到全覆盖,而派驻值班律师的法律援助机构也并没有针对未能获得值班律师法律帮助的人员数量及原因进行相关调研、统计分析和通报反馈,这就导致了值班律师制度作用在实际执行中打了折扣。

  除此之外,实践中还有很多存在争议的问题,目前尚没有相关的文件予以明确。例如:对于同一案件当事人在公安机关侦查阶段、人民检察院审查批捕及审查起诉阶段、人民法院审判阶段均提出法律帮助需求的,值班律师应当如何安排?如果安排不同的值班律师提供法律帮助,重复进行阅卷、了解案情等工作是否可能导致值班律师资源浪费?不同值班律师对于案件处理存在不同意见时,是否可能干扰、误导犯罪嫌疑人、被告人判断?如果安排同一值班律师提供法律帮助,是否会产生值班律师难以调配的问题?还有,同一值班律师能否为共同犯罪案件的多个犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助?如果可以,是否可能存在潜在的泄密、串供风险?等等……这些问题,都需要公检法司各部门在实际工作中加强沟通协调,共同探讨解决。

  (四)值班律师待遇保障落实不到位,一定程度上影响值班律师履职积极性

  关于值班律师的待遇保障问题,“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中并未作出明确规定,各地一般根据工作实际情况自行把握、制定出台相关政策。例如,江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》在第11条中就对在人民检察院派驻法律援助值班律师的待遇保障问题作出了明确具体的规定。根据该条规定,“人民检察院应当为值班律师提供必要的办公场所、设施及工作保障。对派驻的值班律师给予适当经费补助,相关经费纳入年度经费预算。定期将经费补助支付到法律援助中心指定账户,由法律援助中心统一发放。经费补助的具体标准,由各地检察院与同级司法行政机关协商确定。”但是在具体执行过程中,一些地方尚未将该文件规定落实到位,导致值班律师的相关经费补助没有发放到位,这也不利于保障值班律师的履职积极性。

  三、检察环节发挥法律援助值班律师作用的建议

  (一)在人民检察院派驻法律援助值班律师,充分保障值班律师履职便利

  人民检察院办理刑事犯罪案件,主要分为审查逮捕和审查起诉两个阶段。对于审查逮捕案件和犯罪嫌疑人、被告人被羁押的审查起诉案件,因法律援助机构一般在看守所派驻了值班律师,可以根据犯罪嫌疑人、被告人需求为其提供法律帮助服务。对于犯罪嫌疑人、被告人未被羁押且没有辩护人的审查起诉案件,则需要人民检察院通知值班律师为其提供法律帮助。因此,如果法律援助机构在人民检察院派驻值班律师,可以大大增加检察环节开展值班律师工作的便利性。实际上,江苏省已经率先对这项工作进行了探索,如前所述,江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》对在人民检察院派驻法律援助值班律师工作进行了明确规定。连云港市人民检察院、连云港市司法局结合本市工作实际,于2019年4月12日也联合印发了《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》。实践证明,在人民检察院派驻法律援助值班律师是有必要的,也是可行的。

  在人民检察院派驻法律援助值班律师,应当从以下几个方面充分保障值班律师的履职便利:一是保障硬件设施,为值班律师提供必要的办公场所、设施,并为值班律师停车、就餐、出入等方面提供便利,方便值班律师开展工作。二是保障履职时间,及时、提前通知值班律师为符合条件或者有需求的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助,为值班律师提供法律帮助预留出足够的时间,并为值班律师了解案件有关情况提供会见、阅卷等便利。在值班律师提出会见、阅卷需要的,人民检察院案管部门应当及时通知办案部门予以安排。三是保障经费补助,对派驻的值班律师给予适当经费补助,人民检察院与司法行政机关协商确定经费补助标准,并务必将经费补助发放到位。

  (二)推动公检法司形成配套衔接机制,有效发挥法律援助值班律师作用

  一是建立值班律师工作联席会议制度。公检法司各部门要进一步加强沟通联系,定期组织召开联席会议,及时沟通值班律师工作情况,共同做好派驻值班律师工作。指定专人担任值班律师工作联络员,负责日常工作联系,并做好值班律师提供法律帮助工作情况记录,定期通报。二是建立值班律师工作问题会商机制。对于值班律师制度在运行过程中发现的实际问题,以及实践中各部门意见有分歧有争议、亟待协商解决的问题,公检法司各部门通过座谈会、分析研讨会、实地调研、交流学习等多种形式,共同探讨解决对策,在交换意见、集思广益的基础上,达成统一认识,并适时联合出台相关文件,形成值班律师工作合力。三是建立值班律师联动服务机制。对于律师资源短缺的地区和单位,公检法司各部门联合开展刑事法律帮助需求情况调研,在此基础上,法律援助机构统筹协调在人民法院、看守所、人民检察院等场所派驻值班律师。各地也可以根据办案需要,整合值班律师和其他律师资源,保障值班律师工作正常有序开展。例如,连云港市人民检察院、连云港市司法局联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》中就规定,“可以整合在检察机关派驻值班律师和参与接待来访、涉法涉诉信访化解的律师资源,统筹做好法律帮助和接访化解工作。”四是建立值班律师工作信息共享互通机制。公检法司各部门充分发挥好各自业务系统平台和政法协同平台作用,将值班律师提供法律帮助的当事人姓名、涉嫌罪名、案件情况及咨询意见等信息,及时录入相关系统,并定期核对、汇总、通报,做到信息共享、互相监督。同时,做好值班律师提供法律帮助案件数量及服务类型等方面数据统计,为以后开展值班律师工作情况调研提供可靠的数据支撑。

  (三)加强法律援助值班律师培训考评工作,督促值班律师依法履职

  对于法律援助值班律师的培训考评工作,应当以法律援助机构、司法行政机关为主,人民法院、看守所、人民检察院等值班律师所驻单位为辅。一是要加强对值班律师的业务指导与培训。法律援助机构要经常性对值班律师工作运行进行业务指导,制定值班律师培训计划,定期对值班律师开展政策理论培训和法律实务技能培训,尤其是值班律师工作职责、服务内容、执业纪律及刑事法律知识方面的业务培训,不断提高值班律师服务能力和水平。必要时,人民法院、人民检察院等单位可以提供相关协助。二是要加强对值班律师的日常监督与管理。司法行政机关要加强对律师提供值班律师服务的日常监督管理,总结并不断提升值班律师服务质量水平,对律师在值班律师工作中违反职业道德和执业纪律的行为依法依规处理。同时,法律援助机构要定期运用征询所驻单位意见、当事人回访等措施了解值班律师履职情况以及在提供法律帮助过程中是否存在收受财物、招揽客源、介绍律师有偿服务等违反值班律师工作纪律的行为,对值班律师实行动态化监督管理,从而确定更加称职的值班律师人选,更好地发挥值班律师作用。三是要加强对值班律师的年度考核与评价。值班律师应当根据要求,将开展法律帮助情况记入值班律师工作台账或形成工作卷宗。法律援助机构应当建立值班律师档案,及时将值班律师履行职责、参加培训、表彰奖励、处罚惩戒等情况记入档案,并联合所驻单位对派驻的值班律师进行年度考核,重点考核值班律师履行岗位职责情况、提供法律帮助工作数量和质量、遵守法律法规和职业道德、执业纪律等方面情况,提出称职、基本称职或者不称职的考核等次意见,并向律师协会通报。律师协会要将值班律师履职情况纳入律师年度考核及律师诚信服务记录,从而督促值班律师更好地履行职责。

  (四)探索建立公职法律援助值班律师制度,实行政府购买值班律师服务

  所谓公职律师,根据司法部2018年12月13日印发的《公职律师管理办法》规定,是指“任职于党政机关或者人民团体,依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书,在本单位从事法律事务工作的公职人员”。自2002年司法部正式启动公职律师试点工作以来,我国公职律师队伍不断发展壮大,形成了社会律师、公职律师、公司律师和军队律师优势互补的格局,满足了公众对法律服务的多层次需求。“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中虽未明确提出可以建立公职法律援助值班律师制度,但是该《意见》第9条规定:“对于律师资源短缺的地区和单位,法律援助机构要根据律师资源和刑事法律援助需求等,统筹调配律师资源,探索建立政府购买值班律师服务机制,保障法律援助值班律师工作正常有序开展。”值班律师工作制度作为一项新写入《刑事诉讼法》的制度,可以预见其服务需求量在日后会不断增大,如果能够建立一支专业的公职法律援助值班律师队伍,将能更好地满足现实办案需求,保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。

  探索建立公职法律援助值班律师制度,具有以下几个方面优势:一是可以有效解决值班律师数量少、履职时间无法保证的问题。公职值班律师是由政府统一招录、统一管理、统一调配的专职值班律师,政府还可以根据工作需要,加强对本系统公职值班律师工作的统一指导和管理,在所属各单位之间统筹调配和使用公职值班律师。如此,公职值班律师在专职履行职责时,就有了充分的时间保障。比方说,如果在人民检察院配备了公职值班律师,在工作日,当事人可以随时找到值班律师提供法律帮助,检察官也可以随时组织犯罪嫌疑人在值班律师在场的情况下签署《认罪认罚具结书》,从而大大提高了工作效率。二是可以有效避免值班律师利用工作便利招揽案源等违反执业纪律问题。公职值班律师根据委托或者指派办理法律事务,受公职人员纪律约束,不得对外提供有偿法律服务,不得在律师事务所等法律服务机构兼职,不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务。工作的专职性,可以有效降低公职值班律师利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务的可能性。三是可以有效保障法律援助值班律师的薪酬待遇问题。公职值班律师是由政府购买服务、供职于政府和其他公职部门的公职人员,其薪酬由政府财政支付,并可以享受公职人员的福利待遇,收入比较稳定、有保障。这也在一定程度上保障了公职值班律师工作的积极性,有利于更好地发挥法律援助值班律师作用。

  注:本课题为连云港市检察机关2019年重点课题

  课题组成员简介:

  肖 楠 江苏省连云港市连云区人民检察院检察长

  江黎黎 江苏省连云港市连云区人民检察院第一检察部主任

  丁 辉 江苏省连云港市连云区人民检察院第一检察部检察官助理

[责任编辑:武诗雨]